Cuando empiezan a ver la luz al final del túnel de sus mandatos, todos los presidentes suelen darle cada vez más importancia a lo que será su legado para el país y la sociedad que gobernaron. Una de las patas clave de la trascendencia de cualquier dirigente político que llega esos puestos de jerarquía es el efecto concreto, tangible, que pueda haber tenido una idea o una decisión suya sobre un conjunto de personas, más o menos grande.
Una buena forma de determinar cuál fue el legado de una administración es mirar lo que hizo o dejó de hacer en el Congreso. Es que más allá de los decretos de necesidad y urgencia y de los fallos judiciales que sienten precedente, lo que sucede en el parlamento tiene otro valor porque quienes toman esas decisiones fueron electos por la sociedad justamente para eso.
Desde 1983 todos los presidentes impulsaron proyectos en el Congreso que se terminaron convirtiendo en pilares de sus mandatos. Es imposible hablar de la administración de Raúl Alfonsín sin referirse a las leyes de divorcio o de patria potestad, o a las de obediencia debida y punto final. En esa línea, cualquier referencia a la presidencia de Carlos Menem no puede pasar por alto la ley de convertibilidad o la que creó las AFJP.
En el caso de Mauricio Macri, tal vez se lo recuerde más por un proyecto que no se convirtió en ley que por alguno que sí. Si bien durante su mandato se aprobó la ley de expropiación y urbanización de villas, y también las iniciativas de modernización del Estado y de defensa de la competencia, es imposible no pensar en el debate por la despenalización del aborto o en la reforma previsional.
En definitiva, no solo el manejo de la economía, actos multitudinarios o discursos memorables hacen o deshacen a una administración. El trabajo en el Congreso es clave para determinar cómo será recordado un presidente.
Si bien es cierto que el Congreso tuvo una participación casi testimonial en dos de las más recordadas gestiones de la administración de Alfonsín, el Juicio a las Juntas y el acuerdo de paz con Chile, ninguno de esos estandartes de la administración del presidente radical se podrían haber desarrollado sin el acuerdo tanto de la Cámara de Diputados como del Senado.
Es que una de las primeras acciones de gobierno de Alfonsín en diciembre de 1983 fue derogar la ley 22.924 de «autoamnistía» que había sido promulgada por la saliente dictadura en septiembre «por inconstitucional e insanablemente nula». Esa decisión del Presidente fue ratificada por el Congreso, que aprobó la ley 23.040, que a su vez abrió la puerta para el juzgamiento de los integrantes de las Fuerzas Armadas.
En tanto, el Tratado de Paz y Amistad que alcanzaron la Argentina y Chile en 1984, y que cerró un conflicto que casi deriva en una guerra en 1978, fue un trabajo de los funcionarios de política exterior, pero en diciembre de ese año y en marzo de 1985 fue aprobado por las dos cámaras del Congreso y promulgado por el Ejecutivo pocos días después.
A nivel social, dos de las grandes novedades impulsadas por Alfonsín fueron las leyes de Divorcio Vincular y de Patria Potestad Compartida. Después de casi dos años de debate, la primera fue sancionada en junio de 1987 por el Senado, que le hizo algunas modificaciones al proyecto que fue aprobado por la Cámara de Diputados en agosto de 1986.
La nueva ley de divorcio les permitía a las parejas romper el vínculo, cuando hasta ese momento solo podían separar sus bienes sin poder volver a contraer matrimonio. Con la flamante norma, aquella pareja que deseara separarse lo podía hacer, siempre y cuando justificara el divorcio con un argumento válido, como el adulterio.
Por otro lado, a través de la ley 26.264, en octubre de 1985 el Congreso modificó el Código Civil y Comercial de la Nación con el objetivo de, entre otras cosas, restablecer la Patria Potestad Compartida, que había sido implementada durante el gobierno de Juan Domingo Perón en 1949 y removida por la dictadura que lo derrocó en 1955. Con la vigencia de la Patria Potestad Compartida se restableció la igualdad entre hombres y mujeres respecto de los derechos y las obligaciones que ellos tienen sobre sus hijos e hijas.
Cuando transitaba su cuarto año de mandato, y luego de haber impulsado los juicios a los militares, el gobierno de Alfonsín envió al Congreso el proyecto de ley de Punto Final (23.492), que finalmente fue aprobada y promulgada por el Presidente el 24 de diciembre de 1986. La norma establecía, «antes de los sesenta días corridos a partir de la fecha de promulgación de la presente ley», la extinción o proscripción de «la acción penal contra toda persona que hubiese cometido delitos vinculados a la instauración de formas violentas de acción política hasta el 10 de octubre de 1983».
Esto derivó en una catarata de presentaciones en la Justicia por parte de sobrevivientes y familiares de desaparecidos, y en algunos sectores argumentan que esa lluvia de denuncias fue uno de los disparadores de los levantamientos de la Semana Santa de 1987.
Pocos semanas después, el Congreso aprobó la ley de Obediencia Debida (23.521), que fue promulgada por Alfonsín en junio de 1987. La norma estableció que la Justicia debía presumir que, en el marco de cualquier investigación por delitos cometidos por algún integrante de las Fuerzas Armadas durante la dictadura que comenzó en 1976, cualquier miembro que al momento del ilícito tuviera un grado menor al de coronel no podría ser juzgado debida a que se consideraba que su condición de subordinado lo obligaba a cumplir órdenes de sus superiores.
Por último, quizás el legado legislativo más curioso que se le puede atribuir a Alfonsín fue su intento por mudar la Capital Federal a la Patagonia. En el marco de lo que fue el plan para una Segunda República Argentina, y con el objetivo de descentralizar el poder político y económico, una de las patas principales de esa iniciativa era que la ciudad rionegrina de Viedma se convirtiera en la nueva capital del país. Si bien el proyecto fue aprobado por las dos cámaras del Congreso (ley 23.512) en mayo de 1987, y se creó el Distrito Federal de Viedma-Carmen de Patagones, todo se disolvería rápidamente por la crisis económica.
Cuando en julio de 1989 Menem asumió de forma anticipada luego de haberse consagrado en las elecciones de mayo, el ex gobernador de La Rioja concentró todos los esfuerzos en estabilizar la economía del país. Entre sus primeras decisiones, Menem envió al Congreso para su aprobación las leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado.
Con las dos normas, que fueron aprobadas rápidamente por la Cámara de Diputados y el Senado, Menem contó con los mecanismos legales para avanzar con la privatización de un gran número de empresas estatales y al mismo tiempo dictar Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), que tenían la misma validez que una ley sancionada por el Congreso y que el Jefe de Estado usó para tomar medidas que consideraba necesarias. Entre su asunción en julio de 1989 y agosto de 1994, el Presidente creó impuestos, derogó leyes o modificó normas de la mano de 336 decretos.
Pero ninguna de esas leyes colaboró tanto con la estabilidad económica como la de Convertibilidad, que fue sancionada en marzo de 1991, menos de dos meses después de la asunción de Domingo Cavallo como ministro de Economía. De la mano del reemplazo del austral por el peso, cuyo valor era equivalente al dólar estadounidense. Desde ese momento, si el Estado quería emitir pesos, debía demostrar que tenía los dólares necesarios para respaldar esa expansión monetaria. Esta medida tuvo resultados casi inmediatos como la caída de la tasa de interés del Banco Central y de la inflación y una mejora en la actividad económica que derivó en más recaudación fiscal. Una de las consecuencias directas del éxito de la Convertibilidad fue la reelección de Menem en 1995.
Un eje clave de la presidencia de Menem fue el virtual control que ejerció sobre la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Es que de la mano de una ley aprobada por el Congreso entre fines de 1989 y comienzos de 1990, el presidente peronista aumentó de cinco a nueve los integrantes del máximo tribunal, y entre los cuatro nuevos integrantes nombró a su ex viceministro del Interior, Rodolfo Barra y a Julio Nazareno, un abogado riojano con el que tenía confianza.
En tanto, otras dos leyes que marcaron la década menemista fueron la de Empleo y la que privatizó las jubilaciones (ley 24.241). Primero, a fines de 1991 el Congreso aprobó la ley 24.013 que desreguló parte del mercado de trabajo. Esta norma autorizó a empleadores a ofrecer contratos por tiempo determinado, bajó el costo de las cargas sociales para los empleadores, entre otras cosas.
Luego, en septiembre de 1993 el Senado aprobó un proyecto que venía de la Cámara de Diputados que creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP). Esto habilitó la creación de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), empresas que manejaban los fondos de aportes jubilatorios. De esa forma, se pasaba de un sistema solidario a uno en el que cada trabajador tenía control de su cuenta de ahorro, que era administrada por una empresa.
En el comienzo de su presidencia, Fernando de la Rúa buscaba equilibrar las cuentas públicas y una parte fundamental de su plan era un paquete de medidas que envió al Congreso. Antes del fin de 1999, la Cámara de Diputados aprobó una ley de reforma tributaria que consistió, entre otras cosas, en bajar el mínimo para ser alcanzado por el impuesto a las Ganancias, quitas a las jubilaciones de más de $3.100 (equivalentes a USD 3.100 en ese momento), la generalización de la aplicación del IVA y una serie de aumentos en impuestos internos. Con esta ley, la Alianza quería solucionar el problema del déficit fiscal que le quitaba margen de acción al Ejecutivo.
Pero De la Rúa no pudo controlar la economía argentina, que seguía en recesión, y en la previa de lo que iba a ser un diciembre sangriento, en julio y agosto de 2001 el Congreso aprobó las leyes de Déficit Cero (25.453) y de Intangibilidad de depósitos (25.466).
Esas dos normas apuntaban a darle previsibilidad a la economía. La primera de esas leyes estableció que si el Estado no contaba con recursos presupuestarios tal como había previsto, debía reducir los créditos correspondientes al sector público, todo esto con el objetivo de equilibrar la balanza de ingresos y gastos del Estado. En tanto, la segunda ley le impedía al Estado intervenir en las relaciones entre los bancos y sus clientes y protegía los depósitos en poder de las entidades financieras. Poco después, el 3 de diciembre de 2001, De la Rúa publicó el decreto 1570/2001 que estableció distintas prohibiciones para los bancos y para el público: empezaba el Corralito.
Sin embargo, tal vez el legado parlamentario más recordado del gobierno de De la Rúa sea el escándalo de corrupción que se desató por el supuesto soborno a legisladores del peronismo para que acompañaran un proyecto oficialista de reforma laboral, la famosa «Ley Banelco». Tras la aprobación de la ley 25.250 en abril del año 2000 y la explosión del caso en los medios de comunicación, renunció el vicepresidente y titular del Senado Carlos «Chacho» Álvarez, lo que fue el comienzo del fin de la administración de la Alianza.
La breve presidencia de Eduardo Duhalde estuvo marcada por el comienzo de la recuperación económica tras el estallido de 2001. De la mano de la ley 25.561, que fue sancionada por el Congreso el 6 de enero de 2002, el ex gobernador de la provincia de Buenos Aires declaró la emergencia pública y terminó con la convertibilidad.
En materia legislativa, una de las primeras acciones del gobierno de Néstor Kirchner cuando asumió en mayo de 2003 fue anular las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, decisión que fue ratificada por la Corte Suprema de Justicia dos años más tarde y que abrió la puerta a un proceso de juicios por delitos de lesa humanidad cometidos durante la dictadura que continúa hasta hoy.
Por otro lado, entre octubre y diciembre de 2006, la administración peronista sancionó las leyes de Educación Nacional (26.206) y de Educación Sexual Integral (26.150). La primera de las normas facultó al Estado nacional a fijar «la política educativa» y «controlar su cumplimiento con la finalidad de consolidar la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales», y, sobre todo, estableció que el presupuesto en materia de educación «no será inferior al 6% del PBI», una cifra que ubica a la Argentina por encima de la mayoría de los países de la región.
En tanto, la ley 26.150 declaró de «orden público» a la Educación Sexual Integral, por lo que todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires están obligadas a incorporarla a la educación inicial, primaria y secundaria. Sin embargo, menos de la mitad de los distritos adhirieron a la ley.
En materia social, el gobierno de Cristina Kirchner impulsó una serie de leyes que eran reclamadas por distintos sectores de la sociedad como la 26.485 de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, en abril de 2009; la 26.618 de Matrimonio igualitario, en julio de 2010; y la 26.743 de Identidad de género, en mayo de 2012.
Otra tanda de leyes que marcaron los dos mandatos de Cristina Kirchner fueron la estatización de las AFJP en noviembre de 2008 (26.425); la expropiación de Aerolíneas Argentinas, que fue llevada a cabo en diciembre de 2008 luego de que el Congreso sancionara la ley 26.466; y la 26.741 que declaró como «Interés Público Nacional el autoabastecimiento de hidrocarburos» y autorizó la expropiación del 51% de las acciones de YPF, que estaban en mano de la petrolera española Repsol.
Por otro lado, en 2008 el Congreso aprobó la ley 26.417 de movilidad jubilatoria que estableció que a partir de marzo de 2009 las jubilaciones y pensiones serían ajustadas dos veces por año según una fórmula que contemplaba la evolución de los salarios.
Ese año, el entonces oficialismo también impulsó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que fue aprobada por el Congreso (26.522) en octubre de 2009. Ese fue el comienzo de una batalla legal que llegó hasta la Corte Suprema de Justicia, que en 2013 ratificó su constitucionalidad, aunque luego fue derogada por Mauricio Macri en sus primeros meses de gestión.
En tanto, también en 2009, el kirchnerismo envió al parlamento para su aprobación la ley de Partidos Políticos (26.571) que estableció la creación de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) y modificó la ley orgánica de los partidos políticos de 1985.
Ya en su segundo mandato, en diciembre de 2011 el Congreso sancionó la llamada Ley de Tierras (26.737) que establece, entre otras cosas, un límite del 15% para toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional respecto de personas de nacionalidad extranjera.
Poco antes de que Cristina Kirchner dejara la Casa Rosada, en julio de 2015, el Congreso hizo ley una de las medidas más trascendentes del kirchnerismo, la Asignación Universal por Hijo. Con ese proyecto se estableció la movilidad de las asignaciones para niños, ayuda escolar, discapacidad, nacimiento y prenatal, que además fueron consagradas como derechos.
Por último, es imposible no mencionar el conflicto por las retenciones a los productos agropecuarios. Después de meses de protestas, el Gobierno decidió enviar al Congreso un proyecto de ley que, después de algunos días de discusión, fue aprobado por la Cámara de Diputados. Sin embargo, la propuesta no pasó el filtro del Senado, donde después de horas de debate en el recinto, la definición estuvo a cargo del entonces vicepresidente Julio Cobos, que votó en contra.
Durante la presidencia de Macri tal vez se haya aprobado una de las leyes más significativas de la democracia argentina por su impacto tanto simbólico como real, pero de la cual por el momento pareciera que no se tomó dimensión. Se trata de la ley 27.453 de urbanización y regularización de villas, una norma que se basó en datos del Registro Nacional de Barrios Populares para habilitar al Estado a expropiar 415 kilómetros cuadrados de superficie donde hay asentados 4.228 barrios populares.
En esas villas de todo el país, que abarcan un territorio que equivale a dos veces el tamaño de la ciudad de Buenos Aires, viven cerca de 3,5 millones de personas que se verán beneficiadas con el «régimen de integración socio-urbano y regularización dominial».
Además de que las familias puedan acceder al título de propiedad de los terrenos que ocupen, otro de los objetivos de la norma es terminar con las estadísticas que señalan que en las villas de emergencia el 93,81% no tiene acceso de agua corriente; el 98,81% no tiene acceso a cloacas; el 70,69% no tiene acceso a energía eléctrica; y el 98,49% no tiene acceso a la red de Gas Natural. Se trata de una ley que fue coordinada entre los bloques del oficialismo y la oposición, además de haber sido el resultado de un debate del que participaron referentes de los barrios populares, organizaciones sociales y la Iglesia católica, entre otras agrupaciones.
En tanto, otra iniciativa impulsada por Macri que puede llegar a formar parte de su legado legislativo es la de modernización del Estado. Si bien originalmente fueron una serie de decretos impulsados por el Ejecutivo, finalmente el oficialismo consiguió el apoyo de un sector de la oposición y se aprobaron las leyes 27.444, 27.445 y 27.446.
La primera es la norma de «Simplificación y desburocratización para el desarrollo productivo de la Argentina», y apunta a dinamizar el funcionamiento de pequeñas empresas por medio de créditos y otras herramientas financieras, jurídicas y fiscales. La segunda se titula «Simplificación y desburocratización para el desarrollo de la infraestructura» y busca agilizar y promover el desarrollo de los puertos, la navegación y la aviación civil dentro del país. La última es la de «Simplificación y desburocratización de la administración pública nacional». Entre otras medidas, establece que «los documentos oficiales electrónicos firmados digitalmente» y sus variantes «tienen para el sector público nacional idéntica eficacia y valor probatorio que sus equivalentes en soporte papel», a la vez que otorga nuevas herramientas y potestades a la la Unidad de Información Financiera (UIF).
Más allá de la ley de urbanización de villas y las de modernización del Estado, tal vez las que más atención captaron durante estos años de Cambiemos en el poder fueron la ley de reforma previsional y el debate por la despenalización del aborto.
Poco después de ganar las elecciones legislativas de 2017 en buena parte del país, en diciembre de ese año el oficialismo envió al parlamento un proyecto que, entre otras cosas, proponía la eliminación de la obligación para jubilarse a los 60 o 65 años y cambiaba la fórmula por la cual se actualizaban dos veces por año las jubilaciones y pensiones. Más allá del contenido del proyecto, lo más trascendente fueron los fuertes cruces entre los legisladores oficialistas y opositores durante el debate y los incidentes que se registraron en los alrededores del Congreso, que se extendieron durante varias horas y terminaron con decenas de heridos y detenidos.
Por último, uno de los principales puntos del legado legislativo de Macri fue el hecho de que durante su presidencia se debatiera un proyecto para despenalizar el aborto. Después de años de presentaciones de proyectos que no superaban la instancia de discusión en las comisiones, en marzo de 2018 Macri habilitó el debate en la apertura de sesiones ordinarias y pocos días después el proyecto ingresó en la mesa de entradas de la Cámara de Diputados.
Después de un duro debate en un plenario de comisiones y en el recinto, quienes apoyaban la iniciativa consiguieron los apoyos y el proyecto pasó al Senado con 129 votos a favor y 125 en contra. Pero, tal como se especulaba en la previa, la Cámara alta lo rechazó por 38 votos a 31.
En definitiva, todos los presidentes tienen algún legado legislativo (Alfonsín quedó marcado por el divorcio, la patria potestad, el punto final y la obediencia debida; Menem será recordado por la convertibilidad y la creación de las AFJP; de De la Rúa quedarán sus intentos por domar la economía; Duhalde se destacó por la declaración de emergencia pública; y Kirchner por derogar las «leyes de amnistía») pero tanto Macri como Cristina Kirchner no solo quedaron marcados por los proyectos que impulsaron, sino también por los que nunca salieron del Congreso.
